2 lutego 2017

Wyjaśnienia MEN dla samorządów

1)      Kto może zaskarżyć do sądu administracyjnego opinię, o której mowa w art. 208 i art. 215? Czy mogą być to np. rodzice uczniów danej szkoły?

Opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 208 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) nie musi przybrać formy postanowienia, gdyż nie zapada w toku postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej art. 106 § 5 k.p.a. Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.). Opinia ta jest bowiem stanowiskiem, o którym mowa w cyt. przepisie ustawy o samorządzie gminnym, z tym że tryb jej wydawania określają przepisy szczególne zawarte w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe.

W związku z tym, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wymienioną opinię kuratora oświaty przysługuje wyłącznie gminie, a inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 208 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Wyjaśnienia dotyczące opinii kuratora wyrażanej w trybie art. 208  ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe są aktualne w stosunku do opinii wyrażanej w trybie art. 215 tej ustawy.

 

2)    Jaki jest charakter prawny uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, o której mowa w art. 210 i art. 217? Czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego?

Te uchwały są aktami prawa miejscowego.

 

3)     Jaki jest zakres opinii kuratora oświaty wydawanej w trybie art. 208 ustawy – Przepisy wprowadzające (odesłanie do art. 206 ust. 2 pkt 1–3 ustawy)?

W przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (dalej „UPWUPO”) została określona rola kuratora oświaty w procesie dostosowywania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 208 UPWUPO kurator otrzymał kompetencję opiniowania podejmowanej przez radę gminy uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego (tzw. specuchwała gminy), a zgodnie z art. 215 UPWUPO – podejmowanej przez radę powiatu uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego (tzw. specuchwała powiatu).

W art. 206 ust. 2 UPWUPO wskazano, że ww. uchwała rady gminy określa:

1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3)     warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:

  1. a)dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2,
  2. b)rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej;

4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym:

  1. a)dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,
  2. b)rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej,
  3. c)dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;

5)   warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6;

6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r.

Natomiast w art. 213 UPWUPO wskazano, że ww. uchwała rady powiatu określa:

1)  plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych gimnazjów specjalnych prowadzonych w szkołach innego typu;

2) plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164;

3)     warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów w odpowiednio publiczne ośmioletnie szkoły podstawowe, publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych – także w publiczne szkoły podstawowe specjalne, prowadzonych przez powiat, w tym:

  1. a) dzień rozpoczęcia działalności przez te szkoły, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,
  2. b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I – w przypadku szkół podstawowych, w tym szkół podstawowych specjalnych;

4) warunki włączenia publicznych gimnazjów odpowiednio do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych – także do publicznych szkół podstawowych specjalnych, prowadzonych przez powiat, w tym:

a)dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, w tym szkołę podstawową specjalną, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,

  1. b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej specjalnej,

c)dzień zakończenia działalności gimnazjum, w tym gimnazjum specjalnego, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;

5) projekt planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, od dnia 1 września 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych publicznych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164, publicznych trzyletnich liceów ogólnokształcących, o których mowa w art. 148 oraz klas dotychczasowych publicznych czteroletnich techników, o których mowa w art. 154.

Kurator oświaty ww. uchwały opiniuje w terminie 21 dni od dnia otrzymania.

Kurator może wydać opinię:

1)      pozytywną – wtedy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podjąć ostateczną uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego;

2)      negatywną – wtedy podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ostatecznej uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego będzie naruszeniem prawa i będzie podlegało nadzorowi wojewody;

3) pozytywną „warunkową” – kurator w opinii wskazuje zmiany, które samorząd powinien uwzględnić w uchwale ostatecznej. Jeżeli samorząd uwzględni zmiany wskazane przez kuratora w opinii, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię, jeżeli natomiast nie uwzględni – przyjmuje się, że uchwała otrzymała negatywną opinię, co wywołuje konsekwencje opisane w pkt 2.

Opinia wydana przez kuratora jest wiążąca i nie służy na nią zażalenie.

Przepisy art. 208 UPWUPO należy traktować jako lex specialis  w stosunku do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) regulujących zasady opiniowania rozstrzygnięć organów gmin przez inne organy (art. 89 i 98 tej ustawy), które w związku z tym będą miały zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w UPWUPO.

Przepisy żadnej z wymienionych wyżej ustaw nie zastrzegają dla omawianej opinii kuratora oświaty szczególnej formy prawnej (np. postanowienia). Dlatego też opinia kuratora jest wydawana w formie pisemnego stanowiska tego organu. Przepis art. 208 ust. 3 UPWUPO  wymaga, aby opinia ta w szczególności zawierała:

- ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale,

- ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki,

- w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 (tj. zmiany uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) – także ocenę w zakresie możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie gminy.

Ze względu na użycie w powyższym wyliczeniu przez ustawodawcę wyrazów „w szczególności” wskazane elementy opinii nie stanowią listy zamkniętej, ale mają charakter taksatywny. Trzeba jednak zauważyć, że w treści art. 208 ust. 3 UPWUPO ustawodawca wskazał, że opinia kuratora oświaty dotyczy treści uchwały, o których mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1–3. Takie sformułowanie może powodować pewne wątpliwości co do zakresu wymaganej opinii kuratora. Należy jednak mieć na względzie, że w istocie treści, które rada gminy ma określić na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 4 i 5 cyt. ustawy (tj. warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do innych publicznych szkół i warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w inne szkoły) stanowią w istocie pochodną rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 1 i 2, zatem pominięcie w opinii kuratora oświaty zakresu uchwały realizującego część upoważnienia, o której mowa w art. 206 ust. 2 pkt 4 i 5  nie niesie za sobą skutków materialno‐​prawnych.

Ponieważ identyczną regulację zawarto w art. 215 w.w. ustawy w odniesieniu do opiniowania przez kuratora oświaty uchwały podejmowanej na podstawie art. 213 ust. 1 i 2 przez radę powiatu w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, stąd też wyjaśnienia dotyczące opiniowania uchwały rady gminy mają odpowiednie zastosowanie również do opiniowania wymienionej uchwały rady powiatu.

 

4)      

  1. a) Czy termin 21 dni na wydanie przez kuratora oświaty jest termine

Do opinii kuratora należy stosować odpowiednio art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 77b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 poz. 814, z późn. zm.), tj. że jeżeli kurator oświaty nie zajmie stanowiska (nie wyda opinii) w terminie 21 dni, to przyjmuje się, że akceptuje on treść specuchwały w brzmieniu przedłożonym przez jednostkę samorządu terytorialnego.

 

  1. b) Czy jest dopuszczalna zmiana opinii kuratora (opinii już wydanej)?

Co do zasady nie, niemniej można rozważać przypadek, w którym kurator zgłosił uwagi w ramach opinii „warunkowej” a jednostka samorządu terytorialnego ustosunkowała się do tych uwag, złożyła wyjaśnienia i na skutek złożenia wyjaśnień przez jednostkę samorządu terytorialnego kurator może wycofać się z niektórych swoich uwag zgłoszonych w ramach opinii „warunkowej”.

 

  1. c) Czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podjąć, np. po uzyskaniu negatywnej opinii KO, kolejną uchwałę na podstawie art. 206, art. 213 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego i przekazać ją do zaopiniowania przez kuratora oświaty i związki zawodowe?  Czy kurator powinien wydać kolejna opinię, o której mowa w art. 208 i art. 215. 

Tak, jest to dopuszczalne i oznacza konieczność powtórzenia całej procedury z art. 206–210 i art. 213–217 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Kurator powinien wydać kolejną opinię, o której mowa odpowiednio w art. 208 i art. 215 ww. ustawy.

 

5)      Jeśli kurator wydał opinię „warunkową” do uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół, to czy przed podjęciem uchwały, na podstawie art. 210 i art. 217, zawierającej zmiany, o których mowa w opinii kuratora oświaty, należy wysłać projekt tej uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Jeśli tak, czy związki zawodowe mają na wydanie opinii 21 czy 30 dni (art. 19 ustawy o związkach zawodowych)

Nie

 

6)     Czy zespół Szkoła Podstawowa z filią i Gimnazjum przekształca się z mocy art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe w ośmioletnią Szkołę Podstawową z filią o tej samej strukturze organizacyjnej? Czy tą wykładnię można analogicznie zastosować do zespołu: Szkoła Podstawowa z oddziałem przedszkolnym i Gimnazjum ?

Filia nie jest samodzielną jednostką, a częścią szkoły głównej – jeżeli szkole podstawowej sześcioletniej o pełnej strukturze podporządkowana jest szkoła filialna i szkoła podstawowa (główna) tworzy zespół szkół z gimnazjum, to zastosowanie ma art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe tj. zespół ten stanie się z mocy prawa z dniem 1 września 2017 r. szkołą podstawową ośmioletnią o pełnej strukturze organizacyjnej (w której są prowadzone do wygaszenia klasy gimnazjum) i  której jest podporządkowana szkoła filialna.

7) Czy w planie sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych, ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych powinny być wykazywane szkoły dla dorosłych?

Zgodnie z art. 17 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w zakładach i jednostkach, o których mowa w art. 3 pkt 1a lit. b tej ustawy, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Ustalenie planu sieci publicznych szkół następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w cytowanym przepisie.

Art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wymieniając typy szkół publicznych i niepublicznych, wśród szkół ponadgimnazjalnych wyszczególnia trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, trzyletnie liceum ogólnokształcące, czteroletnie technikum, szkołę policealną o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku oraz trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy. Z kolei art. 3 pkt 15 ustawy określa, które szkoły ponadgimnazjalne funkcjonują także jako szkoły dla dorosłych, a więc są to: trzyletnie liceum ogólnokształcące i szkoła policealna.

W ocenie Ministerstwa Edukacji Narodowej w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono, że plan sieci ustalany przez radę powiatu w formie uchwały obejmuje jedynie szkoły ponadgimnazjalne dla młodzieży, tj. szkoły, w których jest spełniany obowiązek nauki. W przeciwnym wypadku byłoby to w powołanym przepisie wyraźnie wskazane i doprecyzowane. Uszczegółowienie takie ma miejsce np. w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Argumentem na poparcie takiego poglądu jest również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 146/​06, w którym Sąd wskazał, że przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej dla dorosłych będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju, przy czym wyrok ten dotyczył wydania zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Z treści uzasadnienia do cytowanego wyroku wynika jednoznacznie, że liceum ogólnokształcące dla dorosłych wchodzi w skład sieci szkół na terenie powiatu ustalanej na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych ustalany przez radę powiatu powinien obejmować wszystkie publiczne szkoły ponadgimnazjalne mające siedzibę na terenie danego powiatu, w tym publiczne szkoły ponadgimnazjalne dla dorosłych, tj. publiczne licea ogólnokształcące dla dorosłych oraz publiczne szkoły policealne, przy czym wytyczna dotycząca ustalenia sieci w sposób umożliwiający dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w zakładach i jednostkach, o których mowa w art. 3 pkt 1a lit. b ustawy o systemie oświaty, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki dotyczy szkół, w których są spełniane wymienione obowiązki edukacyjne.